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Alberto Villanueva

Alberto Villanueva

Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Privada del Norte. Soy abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Tengo estudios de negociación en Harvard University y una Maestría de Derecho (LLM) en Cornell University.

En esta bitácora trataré de poner las leyes al alcance de todos, con un lenguaje sencillo. Me pueden seguir en Twitter en @AVillanuevaE

Unicameral, bicameral, una o dos cámaras en el congreso ... ¿cuál de los dos sistemas es el mejor?

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libro.jpgEn los días pasados se ha estado hablando sobre la propuesta de la Comisión de Constitución del Congreso de reformar la Constitución para pasar de un sistema unicameral a uno bicameral. Es decir regresar al esquema de la Constitución de 1979 de tener dos cámaras en el Congreso, la de Diputados y la de Senadores. 

En ese debate, que también ocurre en los libros y artículos que sobre esta materia se han escrito, se dan una serie de argumentos en favor y en contra que trataré resumir sucintamente.
Cabe advertir, antes de seguir, que nuestro sistema actual, es uno Unicameral Imperfecto dado que además de la Cámara Única, existe hoy en día una "mini cámara" llamada Comisión Permanente que tiene una serie de funciones que tradicionalmente tenía el Senado. Esta Comisión Permanente está compuesta por representantes de los congresistas (artículo 101 de la Constitución). 

Argumentos a favor y en contra de cada uno de dichos sistemas. 

1. El sistema Unicameral permite que el proceso legislativo sea más rápido que el Bicameral. En teoría sí dado que al existir una sola cámara supuestamente el proceso legislativo sería mucho más rápido. 

En la práctica ocurre, sin embargo, que aún teniendo una cámara Unicameral el proceso legislativo puede resultar muy largo o infinito si no existe voluntad política. 

Asimismo, este argumento tendría que en verdad ser contrastado con la funciones que finalmente se deleguen a la Cámara de Senadores dado que podría ocurrir que a la Cámara de Senadores solo pasen un determinado tipo de leyes (las leyes orgánicas por ejemplo) y no la totalidad de las leyes. 

2. El sistema Unicameral es un sistema que es más propicio en gobiernos dictactoriales. Este argumento es insostenible dado que muchos países, de reconocido prestigio democrático tienen un sistema unicameral (caso Costa Rica, artículo 105 de la Constitución de Costa Rica).

Es más, nadie puede dudar que los últimos gobiernos del Perú han sido democráticos y el sistema Unicameral ha funcionado. 

Resulta interesante además el estudio que se publica National Democratic Institute For International Affairs donde muestra cómo es que los sistemas bicamerales son más usuales en los sistemas federales (nosotros no tenemos un sistema Federal). 

3. El sistema bicameral es más costoso que el Unicameral. A primera vista al hablar de dos cámaras pareciera ser que el sistema Bicameral sería más costoso pero ello no necesariamente debería ser así si es que las dos cámaras se conforman con el mismo presupuesto actual (tal vez reduciendo el número de congresistas, asesores o incluso lo que ganan como congresistas).

El tema económico no debería ser, sin embargo, un argumento a favor de uno u otro sistema dado que bajo ese fundamento económico mejor eliminemos el congreso y no tengamos elecciones dado que se gasta mucho dinero en ello. 

4. El sistema bicameral permite mayor reflexión en las leyes al pasar una segunda revisión. Este argumento no me convence dado que finalmente si queremos esa mayor reflexión podríamos delegar dichas funciones a la actual Comisión Permanente, esa "mini cámara" que actualmente tenemos. 

Si se trata además de tener mayor reflexión por que mejor no creamos tres o cuatro cámaras legislativas (en el Perú ya existió en el pasado una propuesta de tres cámaras legislativas, las tradicionales de diputados y senadores más una tercera cámara que actuaría como censora). 

Entonces ¿cuál de los dos sistemas es el mejor? 

Varios autores señalan que no hay un sistema mejor que otro sino que al final de cuentas el tema es uno de opción del país. 

En lo personal, el análisis sobre cual de los dos sistemas es el que más le conviene al Perú de hoy las deberíamos explorar teniendo en cuenta cuáles son las funciones que tiene el Congreso para de esa manera poder vislumbrar cual de los dos sistemas se adapta mejor a esas funciones. 

El parlamento tiene tres funciones básicas: 

  • - Legislar 
  • - Fiscalizar 
  • - Representar 

Considero que la función de Fiscalizar se puede realizar sin mayores problemas tanto en el sistema unicameral como el bicameral. 

En la función de legislar me remito a lo ya dicho lineas arriba y como es que para opinar al respecto deberíamos saber exactamente qué funciones legislativas se le delegarán a la Cámara de Senadores. 

Es en la función de representar donde se presenta con mayor claridad las diferencias entre una o dos cámaras y es que la función de representar fue una de las razones por las cuales históricamente se crearon dos cámaras en los parlamentos. 

Ocurre que los congresistas cumplen la función de representarnos y he allí la necesidad de una doble cámara para poder permitir que los congresistas sean elegidos bajo diversos sistemas de elección. 

En Estados Unidos por ejemplo la Cámara de Representantes (equivalente a la de diputados), se elige en función a la cantidad de población que existe en cada Estado pero la cámara del Senado es elegida en función a cada Estado más allá de la cantidad de población que exista en cada uno de ellos. 

Si usted se considera debidamente representado por el actual Congreso, con una cámara única, entonces tal vez las cosas deberían de seguir como están. Pero, si usted no se siente representado entonces una doble cámara podría permitir una serie de sistemas de elección alternativos donde nos podamos sentir mejor representados. 

En España por ejemplo, parte de los senadores son elegidos en forma indirecta por sus Comunidades Autónomas (artículo 69 de la Constitución española). En nuestro caso, por ejemplo, podríamos señalar que determinado número de senadores sean elegidos por los Consejos Regionales de cada Región y el resto por voto directo pero en representación de cada Región o Departamento más allá de la población que tenga cada una dichas regiones o departamentos. 

Estas diferencias de elección serían difíciles de seguir en una cámara única. 

Considero por ello que el debate de una o dos cámaras debería de ser analizado desde la perspectiva de la representación y que justamente por ello no basta que nos digan que la propuesta es que existan dos cámaras sino que además, deberíamos estar informados sobre cómo serán elegidos los senadores y qué materias serán las que este nuevo senado verá. 

Solo sabiendo esos dos aspectos, nos podremos hacer una mejor idea sobre la pertinencia que se vuelva a instaurar la bicameralidad en el país (a la fecha la propuesta de Reforma Constitucional no había sido publicada en la web del Congreso).

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